A公司不服L市财政局政府采购投诉处理决定行政复议案

一、基本案情

2016年10月，采购人L市地方海事局、招标代理机构组织的“L市河段航运开发工程控制与通信工程项目”开标。经评审，联合体投标人A（牵头人）公司、B公司（成员）中标。

投标人C公司对中标结果不满意，提出质疑，永安公司进行答复。C公司对答复不满意向L市财政局提出投诉。投诉事项主要内容：本招标项目属于政府采购工程项目。A公司没有安全生产许可证，联合体中标人A公司、B公司投标资格不符合招标公告和招标文件要求，不符合《招标投标法》第三十一条、《安全生产许可证条例》的规定。

被申请人L市财政局经调查认为，A公司没有安全生产许可证、B公司提供有安全生产许可证。认定联合体投标人A公司、B公司提供的安全生产许可证不符合招标文件要求，不具备投标资格。根据《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《安全生产许可证条例》、《政府采购供应商投诉处理办法》规定，决定取消本次招标结果，责令永安公司重新组织招标。

A公司、B公司不服，提起行政复议。认为联合体牵头人A公司承担本项目的港口运营管理信息平台、港口智能化工程等信息平台开发及研发工作，联合体成员B公司承担本项目的自动控制系统、视频监控系统及弱电综合管线等弱电设备安装工作，具有安全生产许可证。符合《招标投标法》第三十一条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第三十四条、《安全生产许可证条例》的规定和招标文件的要求，具备投标资格。

行政复议机关认为：1、被申请人在《投诉处理决定》中，认定A公司没有安全生产许可证，投标联合体A公司、B公司不符合招标文件要求，不具备投标资格。但没有审查联合体投标文件中，依据联合体协议书，A公司所承担的具体工作中，哪些工作需要安全生产许可证以及相应的依据；同时，被申请人L市财政局虽然向复议机关提供了招标文件，但涉及本招标项目内容的工程量清单和设计图纸没有提供，也没有提供A公司、B公司联合体投标文件中涉及本案的联合体协议书、投标人资质证书等有关材料，属于主要事实不清、证据不足。2、被申请人L市财政局作出《投诉处理决定》的依据是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《安全生产许可证条例》、《政府采购供应商投诉处理办法》。在上述依据中，涉及联合体投标的规定是《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第三十四条的规定，被申请人L市财政局认定在联合体投标中，A公司没有安全生产许可证、B公司有安全生产许可证，联合体投标人提供的安全生产许可证不符合招标文件要求、不具备投标资格，此结论与第三十四条的规定不符。

根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，行政复议机关作出复议决定：撤销L市财政局作出的投诉处理决定，责令L市财政局在收到决定之日起30个工作日内对投诉人的投诉依法重新作出处理决定。

二、焦点问题评析

（一）财政部门是否对该投诉有管辖权。

从招标文件规定来看，本项目是为实施L市航道工程和港口工程进行的港区内港口控制与通信工程、港口智能化工程和港口运营管理信息平台工程，包括部分施工、设备安装、软件开发等，属于工程施工、工程建设项目的货物以及软件开发招标。采购人、投诉人、中标人对该项目属于政府采购工程项目的招标都没有异议，被申请人L市对此也无异议。因此，该项目属于政府采购工程项目的招标投标活动。

《招标投标法实施条例》第四条规定，财政部门依法对实行招标投标的政府采购工程建设项目的预算执行情况和政府采购政策执行情况实施监督，县级以上地方人民政府有关部门（发展改革、工业和信息化、住房城乡建设、交通运输、铁道、水利、商务等部门）按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。财政部门对实行招标投标的政府采购工程建设项目投诉进行处理，应当有本级人民政府授权。对于没有本级人民政府授权的，财政部门对政府采购工程建设项目的招标投标活动没有管辖权，投诉人对政府采购工程建设项目招标投标活动进行投诉的，财政部门应当将投诉人的投诉转送有管辖权的部门，并通知投诉人。

L市财政局接到投诉后，没有依法界定招标项目的性质，又没有本级人民政府的授权而作出投诉处理，作出投诉处理决定，显然超越了职权。但行政复议机关没有以此为依据撤销L市财政局作出的投诉处理决定，而是以其他事实不清、证据不足为理撤销L市财政局作出的投诉处理决定。

（二）如何认定联合体投标各方的资格。

《招标投标法》第三十一条第二款规定：“联合体各方均应当具备承担招标项目的相应能力；国家有关规定或者招标文件对投标人资格条件有规定的，联合体各方均应当具备规定的相应资格条件。由同一专业的单位组成的联合体，按照资质等级较低的单位确定资质等级”。该款规定“联合体各方均应当具备规定的相应资格条件”，是指参加投标的联合体各方都应当具招标项目所有资质要求？还是指联合体成员依据联合体投标协议的分工，具备所承担项目的资质要求？对此，理论界和和实务界意见不一。行政复议机关在查阅大量资料的基础上，咨询了省发改委、国家发改委的有关领导。认为在招标文件没有特别规定的情况下，“联合体各方均应当具备规定的相应资格条件”，指联合体成员依据联合体投标协议的分工，具备所承担项目的资质要求。投诉人和L市财政局认为参加投标的联合体各方都应当具招标项目所有资质要求，不符合《招标投标法》第三十一条第二款的规定。

《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第18号）第三十四条第二款规定：“以联合体形式参加投标的，联合体各方均应当符合政府采购法第二十二条第一款规定的条件。采购人根据采购项目的特殊要求规定投标人特定条件的，联合体各方中至少应当有一方符合采购人规定的特定条件”。此规定与《招标投标法》第三十一条第二款的规定区别在于不需“相应”，只要“至少应当有一方符合”即可，对联合中体投标的资格条件要求更加宽松。