【裁判要点】

行政诉讼起诉期限的起算，以被诉行政行为存在或发生了法律效力为基础，通过启动行政诉讼程序予以合法性审查。为兼顾行政行为的稳定性和当事人行使诉讼利的合理期间，对无法定事由的逾期起诉应予驳回；但当事人以被诉行政行为无效为由提起行政诉讼主张撤销的，因无效行政行为自始不发生法律效力，人民法院应当对被诉行政行为的法律效力予以审查。原告起诉时，是否知道或应当知道被诉行政行为已经超过起诉期限，应当在对被诉行政行为是否属于无效情形予以审查后再作出相应的裁判。

起诉人通过法定处理争议的途径寻求权利救济，期间积极且不间断地主张权利的，因救济途径不同而发生的撤诉行为，不应当视为放弃权利或滥用诉权的性质，不应当作为不利于权利救济的因素。

【裁判文书】

河南省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2020）豫行再100号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）方城县电影公司，住所地：河南省方城县城关镇裕州北路206号。

法定代表人芦海平，该公司经理。

委托代理人牛金芝，方城县弘正法律服务所法律工作者。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）方城县国土资源局（原方城县房产管理局），住所地：方城县县城人民路227号。

法定代表人张玉磊，该局局长。

委托代理人张弘，该局工作人员。

委托代理人刘新杰，该局工作人员。

被申请人（一审第三人、二审被上诉人）王保慧，女，1972年6月26日出生，汉族，住方城县。

委托代理人杨佳楠，河南博夏律师事务所律师。

再审申请人方城县电影公司因与被申请人方城县国土资源局、王保慧房屋行政登记一案，不服河南省南阳市中级人民法院（2019）豫13行终145号行政裁定，向本院申请再审。本院于2020年8月10日作出（2020）豫行申127号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2020年9月23日公开开庭审理了本案。再审申请人方城县电影公司法定代表人芦海平及委托代理人牛金芝，被申请人方城县国土资源局的委托代理人张弘、刘新杰，被申请人王保慧的委托代理人杨佳楠到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

本案被诉行政行为：2005年9月20日，方城县房产管理局为王保慧颁发方城县城关九区字第410830857号房屋所有权证。

方城县电影公司认为该颁证行为侵害其权益，于2019年1月3日提起本案诉讼，请求撤销该房屋登记。

南召县人民法院一审认为，方城县电影公司代理人在庭审中称2013年底已知道方城县国土资源局为王保慧颁发房权证的内容，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条的规定，方城县电影公司应从知道行政行为之日起一年内向人民法院起诉；其于2018年2月11日撤诉后，又于2019年1月3日就同一事实和理由提起行政诉讼，属于重复诉讼且超过起诉期限，应予驳回。2019年3月4日作出（2019）豫1321行初5号行政裁定，驳回方城县电影公司的起诉。

方城县电影公司不服，提起上诉。

河南省南阳市中级人民法院二审认为，方城县电影公司于2005年出具证明“同意用房户王保慧办理房权证”，说明其当时同意和知道王保慧办理该房屋所有权证。结合其在起诉状、上诉状中的自认，方城县房产管理局曾对该房所有权证作出行政处理和方城县电影公司提起确认协议无效民事诉讼，可以认定方城县电影公司应当早已明知王保慧持有该房屋所有权证。方城县电影公司于2018年始向人民法院提起行政诉讼，请求撤销该房屋所有权证，明显超过法律规定的起诉期限，其称应适用20年起诉期限的规定和不超过起诉期限的理由不能成立，一审裁判结果适当。二审法院作出（2019）豫13行终145号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

方城县电影公司再审称：一、涉案房屋权属来源属于方城县电影公司原负责人刑事犯罪而作出的无效处分，其权属来源无效，房屋登记行为也无效，对无效行政行为的诉讼不受诉讼时效的影响。二、在其知道方城县国土资源局为王保慧颁发房权证后，一直通过多种途径主张权利，同时给王保慧发证的方城县房产管理局多次对本案所涉的房权证作出注销、作废的处理决定、公告。期间对权属来源的基础性民事法律关系涉及的借款协议、集资建房协议等一直在提起民事诉讼和行政诉讼，因等待民事案件处理结果，至今才提起本案诉讼，但没有超过法律规定的起诉期限。原审认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一、二审裁定，改判指令继续审理。

方城县国土资源局辩称：涉案房屋权属来源涉及违法处分国有资产犯罪，方城县国土资源局收到检察机关的检察建议后，多次进行调查处理，多次对本案所涉的房权证作出注销、作废的决定，但因程序瑕疵问题而被撤销。请求依法裁判。

王保慧辩称，一、方城县电影公司于2013年底已知道方城县国土资源局为王保慧颁发房权证的内容。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条的规定，应从知道行政行为之日起一年内向人民法院起诉。二、该案方城县电影公司于2018年2月撤诉后，又于2019年1月就同一事实和理由提起行政诉讼，属于重复诉讼且超过起诉期限，应予以驳回。原审认定事实清楚。请求驳回方城县电影公司再审请求，维持原裁定。

本院再审查明，一、就涉案的借款协议、集资建房协议，方城县人民法院另案已作出认定部分无效和无效的相应民事判决。二、方城县人民法院于2009年4月29日作出（2009）方刑初字第106号刑事判决，认定方城县电影公司原负责人李德方未经国资管理部门审批，擅自将涉案房屋予以处分，构成滥用职权犯罪，判处有期徒刑。三、2017年11月，方城县电影公司提起行政诉讼，请求撤销被诉行政行为，诉讼期间以《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条“先行解决基础性民事争议”为由申请撤诉，其后提起民事诉讼，请求确认被诉行政行为中的房屋权属来源中的协议无效。方城县人民法院在民事诉讼审理中认定，涉案房产证办理的依据即集资建房协议已被人民法院确认无效，房产证失去赖以存在的合法基础，权利人重新办理房产证应向房产管理部门申请登记核发证书，故裁定驳回方城县电影公司的起诉。方城县电影公司依据该判决向房产部门申请房屋登记，但以存在房屋权属争议为由被拒，其后又提起本案诉讼。

本院认为，一、关于原审对方城县电影公司起诉是否逾期的审查问题。行政诉讼时效的起算，以被诉行政行为存在或发生了法律效力为基础，通过启动行政诉讼程序予以合法性审查。为兼顾行政行为的稳定性和当事人行使诉讼利的合理期间，对无法定事由的逾期起诉应予驳回；但当事人以被诉行政行为无效为由提起行政诉讼主张撤销的，因无效行政行为自始不发生法律效力，人民法院应当对被诉行政行为的法律效力予以审查。原告起诉时，是否知道或应当知道被诉行政行为已经超过起诉期限，应当在对被诉行政行为是否属于无效情形予以审查后再作出相应的裁判。原审对该事实未予审查，属适用法律不当，本院予以纠正。

二、关于方城县电影公司是否属于重复起诉的问题。重复起诉的认定，是对起诉人前诉与后诉是否属于“同一”进行审查，即是否就同一事实、同一当事人、同一诉讼标的或后诉请求实质上否定前诉裁判结果的再次提起诉讼。本案中，2017年11月方城县电影公司提起行政诉讼，申请撤诉的事由是依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定应先行解决基础性民事争议；方城县电影公司随即提起民事诉讼，因民事裁判认为方城县电影公司可以权利人的身份重新申请办理登记，故裁定驳回起诉。方城县电影公司向房产部门申请房屋登记未果，故提起本案诉讼。方城县电影公司再次提起本案诉讼时，关联的民事判决就权属争议的基础性民事法律关系已作出相关的裁决，后诉启动时所依据的基础事实已经发生变化，与前诉依据的基础事实不属于“同一”的情形。同时，起诉人通过法定处理争议的途径寻求权利救济，期间积极且不间断地主张权利的，因救济途径不同而发生的撤诉行为，不应当视为放弃权利或滥用诉权的性质，不应当作为不利于权利救济的因素。故原审认定构成重复起诉不当，应予纠正。

综上，方城县电影公司的再审请求成立，本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

一、撤销南阳市中级人民法院（2019）豫13行终145号行政裁定和南召县人民法院（2019）豫1321行初5号行政裁定；

二、指令南召县人民法院继续审理。

审判长　　刘太键

审判员　　吕　平

审判员　　段励刚

二〇二〇年九月二十八日

书记员　　范浩杰