政府信息公开领域常见问题和办理指引
政府信息公开制度旨在保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。同时，政府信息公开制度也有助于公民社会的培育和法治理念的生成。当前，由政府信息公开引起的行政争议日益增加，由于对信息公开相关规定把握不当，容易引发行政复议被纠错及行政诉讼败诉风险。现就政府信息公开实践中存在的常见问题和疑问，以及有关法律法规予以梳理如下：
一 、“收到申请之日”的确定
常见错误问题：“收到申请之日”确定错误。在政府信息公开实践中，由于物业服务外包、行政机关内部流转存在问题等因素，往往导致行政机关在确定收到政府信息公开申请的具体时间上存在时间差。实践层面上存在将实际流转到具体负责信息公开的经办部门的时间作为申请人申请政府信息公开的时间从而导致延期答复申请人的情况。
应该如何处理：公民、法人或者其他组织通过政府公众网络系统向行政机关提交政府信息公开申请的，如该网络系统未作例外说明，则系统确认申请提交成功的日期应当视为行政机关收到政府信息公开申请之日。以邮寄方式申请政府信息公开的，本单位（包括传达室、办公室等）签收即视为政府信息公开申请对该行政机关已送达。行政机关对于政府信息公开申请的内部处理流程，不能成为行政机关延期处理的理由，逾期作出答复的，应当被确认为违法。
适用的法律法规条款：
《浙江省政府信息公开暂行办法》第十八条 公民、法人和其他组织申请获取政府信息，可以到行政机关办公场所或者行政机关指定的国家档案馆、行政服务中心等政府信息公开申请受理点，当场提出书面申请；也可以通过信函、传真、互联网等方式和途径提出书面申请。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十一条 行政机关收到政府信息公开申请的时间，按照下列规定确定：（一）申请人当面提交政府信息公开申请的，以提交之日为收到申请之日；（二）申请人以邮寄方式提交政府信息公开申请的，以行政机关签收之日为收到申请之日；以平常信函等无需签收的邮寄方式提交政府信息公开申请的，政府信息公开工作机构应当于收到申请的当日与申请人确认，确认之日为收到申请之日；（三）申请人通过互联网渠道或者政府信息公开工作机构的传真提交政府信息公开申请的，以双方确认之日为收到申请之日。
二、政府信息公开义务主体的确定
常见错误问题：政府信息公开义务主体的确定错误。在政府信息公开实践中，往往相关政府信息由政府信息制作机关、保存机关、最初获取机关等多个行政机关掌握，由于不同机关对于政府信息的属性认定标准不同，容易引发行政争议。
应该如何处理：行政机关制作或者获取政府信息，是公开的基础和前提。《中华人民共和国政府信息公开条例》根据政府信息来源不同，分别确定了政府信息制作机关、保存机关、最初获取机关为公开义务主体。政府信息公开应遵守三个一般性规则，一是“谁制作、谁公开”规则，即行政机关自行制作的政府信息，由制作机关负责公开。二是“谁保存、谁公开”规则，即行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息由获取该信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；三是“初始责任人公开”规则，即行政机关从其他行政机关处获取的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。第三个规则是对前两个规则的补充和完善，此外，法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。
适用的法律法规条款：
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条 行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。
行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。
两个以上行政机关共同制作的政府信息，由牵头制作的行政机关负责公开。
第三十六条 对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。
三、公安机关政府信息公开主体身份的确定
常见错误问题：将公安机关履行刑事司法职能、侦查刑事犯罪中形成的信息作为政府信息予以公开。
应该如何处理：公安机关是人民政府的重要组成部分，是国家的行政机关，同时它又担负着刑事案件的侦查任务，因而它又是国家的司法机关之一。公安机关具有行政机关和刑事司法机关的双重职能，其在履行刑事司法职能时制作的信息不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所规定的政府信息。公安机关只有在履行“行政管理职能”过程中制作或者获取的信息才属于政府信息公开所涉及的“政府信息”范畴，此时公安机关才是适格的政府信息公开主体。
适用的法律法规条款：
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条 本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
《浙江省政府信息公开暂行办法》第二条 本办法所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
四、申请公开公共企事业单位(如国家电网、供水公司等)相关服务信息的处理
常见错误问题：按照《中华人民共和国政府信息公开条例》公开公共企事业单位(如国家电网、供水公司)在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息。
应该如何处理：与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行。全国政府信息公开工作主管部门根据实际需要可以制定专门的规定。申请人申请此类信息，应按照专门规定提出。公共企事业单位对申请人提出的信息公开申请的处理行为，并非行政行为。申请人如认为其不依法履行信息公开义务的，提出行政复议、行政诉讼的，不属于行政复议、行政诉讼受案范围，可引导申请人向有关主管部门或者机构申诉。
适用的法律法规条款：
《中华人民共和国政府信息公开条例》第55条 教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行。全国政府信息公开工作主管部门根据实际需要可以制定专门的规定。
前款规定的公共企事业单位未依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，公民、法人或者其他组织可以向有关主管部门或者机构申诉，接受申诉的部门或者机构应当及时调查处理并将处理结果告知申诉人。
《公共企事业单位信息公开规定制定方法》第八条 公共企事业单位信息公开的监督方式，以向各级主管部门申诉为主，原则上不包括申请行政复议或者提起行政诉讼。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
五、申请公开“内部信息、过程性信息”的处理
常见错误问题：将“内部信息、过程性信息”直接予以公开，对工作造成不利影响。在政府信息公开实践中，存在申请人向行政机关申请公开内部信息、过程性信息情形，一些行政机关对于这类材料的性质把握不清，为了避免成为行政复议被申请人或行政诉讼的被告，不加甄别有求必应。
应该如何处理：内部信息、过程性信息普遍具有“内部性”和“非终极性”的特点。内部事务信息属于行政机关内部事务，对行政相对人的权利义务不产生直接或实际影响，公开之后可能会对行政机关的正常工作造成不必要的影响。过程性信息尚处于讨论、研究或者审查过程中，不具有确定性，公开后可能会误导公众，也可能干扰行政机关公正、合理的做出决策。但行政机关在作出“过程性”行为后，在法定期限内不再作出最后的处理、处罚结果性行为，使“过程性”行为成为“终极性”，并侵害了相对人的权利义务，该信息也在公开之列。
适用的法律法规条款：
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条 行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。
行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。
六、申请公开“会议纪要”的处理
常见错误问题：将“会议纪要”一律作为内部事务信息不予公开。在政府信息公开实践中，存在申请人向行政机关提出政府信息公开申请要求公开相关“会议纪要”情形，行政机关往往认为“会议纪要”属于内部事务信息，不予公开，从而引发行政争议。
应该如何处理：不作为行政管理依据的（“管理依据”是法条笼统的规定，实务中需要作一些具体的解析，主要是：1.有无效力外化；2.对相对人权利义务有无产生影响），可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由；作为行政管理依据的，应当予以公开。
适用的法律法规条款：
《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条 对申请公开的政府信息，行政机关应当按照下列规定分别作出书面答复处理：
（三）属于行政机关之间和行政机关内部行文的请示、报告、批复、会议纪要等文件和资料，不作为行政管理依据的，可以不予公开，但应当告知申请人并说明理由；作为行政管理依据的，应当予以公开，并按照本条第一项规定答复处理。
七、申请公开“行政机关聘用法律顾问的费用”“聘用律师合同”等信息的处理
常见错误问题：将行政机关聘用律师顾问的费用、聘用律师的合同等直接认定为“政府信息”。在政府信息公开实践中，存在申请人向行政机关申请公开行政机关聘用法律顾问情况、委托律师出庭应诉相关律师费用等信息情形，部分行政机关对该类信息作为政府信息进行公开。
应该如何处理：行政机关在行政诉讼过程中聘请律师作为委托代理人产生的诉讼费用支出等信息、行政机关聘用法律顾问等信息不属于行政机关在履行其行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，不属于政府信息公开条例所界定的政府信息。非通过政府采购的方式进行的法律顾问聘用信息不属于政府信息公开条例中所规定的应予主动公开的政府信息。申请人申请的信息不属于政府信息的，并说明理由。
适用的法律法规条款：
《中华人民共和国政府信息公开条例》
第十六条 行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。
第三十七条 申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。
八、“商业秘密”信息公开的处理
常见错误问题：在政府信息公开实践中，存在行政机关对申请人申请的政府信息不加甄别判断，直接以涉及商业秘密为理由不开的情形。
应该如何处理：商业秘密的概念具有严格内涵，依据《反不正当竞争法》的规定，商业秘密是指不为公众知悉、能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。行政机关应当依此标准进行审查，而不应单纯以第三方是否同意公开作出决定，更不宜就商业秘密的概念做扩大解释。复议机关在合法性审查中，应当根据行政机关的举证作出是否构成商业秘密的判断。
适用的法律法规条款：
《反不当竞争法》第九条 商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条 涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。
《浙江省政府信息公开暂行办法》第三条 行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定；不得公开涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息，但权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息除外。
九、“个人隐私”信息公开的处理
常见错误问题：对涉及个人隐私的信息公开以第三方不同意公开为由，一律不予公开。
应该如何处理：隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。一般认为个人的生理、身体、健康、财产、家庭、个人经历等受民法保护的秘密信息属于个人隐私。涉及个人隐私要征求第三方意见。第三方不同意公开的，需要行政机关判断是否对公共利益造成重大影响。如果当涉及公众利益的知情权和监督权与第三方一定范围内的个人隐私相冲突时，应首先考量所申请的信息的公共属性，使获得这一公共资源的公民让渡部分个人信息，不能以涉及个人私人为由一律不予公开。
适用的法律法规条款：
《民法典》第一千零三十二条 自然人享有隐私权。任何组织或者个人不得以刺探、侵扰、泄露、公开等方式侵害他人的隐私权。
隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。
第一千零三十四条 自然人的个人信息受法律保护。
个人信息是以电子或者其他方式记录的能够单独或者与其他信息结合识别特定自然人的各种信息，包括自然人的姓名、出生日期、身份证件号码、生物识别信息、住址、电话号码、电子邮箱、健康信息、行踪信息等。
个人信息中的私密信息，适用有关隐私权的规定；没有规定的，适用有关个人信息保护的规定。
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条 涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开。
《浙江省政府信息公开暂行办法》第三条 行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定；不得公开涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息，但权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息除外。
十、“咨询性提问”的处理
常见错误问题：咨询性提问处理不当。在政府信息公开实践中，有申请人申请政府信息公开，但其所申请的信息实则是询问和咨询。一些行政机关误把政策咨询当做政府信息公开，承担了很多不该属于政府信息公开范畴的政策咨询工作，浪费了大量的行政资源。
应该如何处理：咨询性提问往往以疑问句的形式提出。申请人以咨询方式申请公开政府信息，性质上属于咨询，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范畴，针对咨询作出答复以及答复与否，不会对咨询人的权利义务产生实际影响。如果申请人咨询性描述指向可以明确的政府信息的，应按照政府信息公开处理。
适用的法律法规条款：
《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十七条 申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。
第三十八条 行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。
十一、“不动产登记资料”政府信息公开的处理
常见错误问题：“不动产登记资料”政府信息处理错误。在政府信息公开实践中，存在申请人以政府信息公开形式申请公开不动产登记材料的情形，行政机关往往以直接提供登记信息或拒绝提供登记信息形式处理，导致处理错误。
应该如何处理：不动产登记资料查询，以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《中华人民共和国政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《中华人民共和国政府信息公开条例》申请“不动产登记资料”业务查询的，应当告知其按照《不动产登记暂行条例》规定到不动产登记机构办理。
适用的法律法规条款：
《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条 对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。
《不动产登记暂行条例》
第二十七条 权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料，不动产登记机构应当提供。
有关国家机关可以依照法律、行政法规的规定查询、复制与调查处理事项有关的不动产登记资料。
十二、“重复申请”的处理
常见错误问题：“重复申请”认定不当。在政府信息公开实践中，有申请人就同一内容反复向同一行政机关不断提出政府信息公开申请，行政机关对于“重复申请”的认定不当，予以重复作答。
应该如何处理：行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理，但需要注意的是此重复申请为本机关已作出答复。其他行政机关已作出答复，申请人再次申请的，收到再次申请的行政机关应当予以处理，根据“谁负责、谁公开”的原则，其他行政机关可告知申请人该政府信息不是本机关负责公开（但要注意“制作”、“最初获取”信息的行政机关重复公开的问题）。在申请人是否构成重复申请的认定上，还有必要考虑行政机关对申请人前次提出政府信息公开申请所作答复的事实根据是否可能发生变化，如国家秘密是否已经解密、行政管理过程是否已经完成、信息尚未制作的原因是否已经消除、因机构职能调整是否导致信息公开义务机关发生变化等，并在查清事实的基础上，作出适当的处理并说明理由。
适用的法律法规条款：
《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条 对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；
《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条 对申请公开的政府信息，行政机关应当按照下列规定分别作出书面答复处理：
（八）同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出政府信息公开申请，行政机关已经答复的，可以告知申请人不再重复处理。
十三、档案信息的公开
常见错误问题：被申请人以档案信息为由不予公开。实践中存在行政机关存在对保存为档案信息的政府信息公开申请不加区别一概不予公开的情形。
应该如何处理：申请获取已经移交给各级国家档案馆的政府信息，应依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条规定，政府信息转变成档案信息有两种情形：一是政府信息由行政机关的档案机构或者档案工作人员保管。行政机关仍保存政府信息，仅仅是保存主体的内部分工发生改变，应适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定；二是政府信息已经移交各级国家档案馆。行政机关已不再保存该信息，在客观上难以提供相关信息的，应依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。
适用的法律法规条款：
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十五条 各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆、政务服务场所设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人和其他组织获取政府信息提供便利。
行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。
行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。
《浙江省政府信息公开暂行办法》第三十条 行政机关制作或者保存的政府信息已移交国家档案馆和档案工作机构的，其公开依照有关档案管理的法律、法规和国家有关规定执行；尚未移交的，其公开依照《条例》和本办法的有关规定执行。
十四、“尽到合理检索义务”的认定
常见错误问题：未尽到合理检索义务。在政府信息公开实践中，政府信息公开申请人要求行政机关提供相关政府信息，行政机关仅以申请人的具体文字描述寻找关键词在档案管理系统进行相关内容的检索。在检索查无相关结果后，进而简单答复该政府信息不存在，从而引发行政争议。
应该如何处理：在政府信息公开类案件中，行政机关以政府信息不存在为由答复申请人的，行政机关应证明自己已经尽到了合理的查找、检索义务。行政机关不能苛刻申请人对于政府信息内容的描述必须说出政府信息的规范名称甚至具体文号。不能局限于申请人提出的关键词，申请人对于所要申请的信息有时候不能够准确描述，需要行政机关在理解基础上积极检索。
适用的法律法规条款：
《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条 对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：
（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在。
《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十条 对申请公开的政府信息，行政机关应当按照下列规定分别作出书面答复处理：
（五）不属于本机关负责公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人。
十五、信访信息公开的处理
常见错误问题：将行政机关在履行信访处理职责过程中制作或获取的信息按照《中华人民共和国政府信息公开条例》处理，直接予以公开。
应该如何处理：信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。按照新《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，信访过程中产生的信息不属于行政机关履行行政管理职责过程中制作或者保存的信息。《信访条例》第十二条明确规定了信访人对信访事项处理过程中相关信息的查询方式。因此，公民、法人或者其他组织申请获取行政机关在信访处理过程中的相关信息，应当按照《信访条例》的相关规定办理。
适用的法律法规条款：
《信访条例》
第二条 本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
第十二条规定 县级以上各级人民政府的信访工作机构或者有关工作部门应当及时将信访人的投诉请求输入信访信息系统，信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询其所提出的投诉请求的办理情况。具体实施办法和步骤由省、自治区、直辖市人民政府规定。
《中华人民共和国政府信息公开条例》
第二条 本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。
法治是最好的营商环境,透明则是法治的基石。自《中华人民共和国政府信息公开条例》修订以来，信息公开制度日益成为政府和公民之间沟通的桥梁。但是也需看到，部分行政机关受制于自身专业程度不足，对信息公开的实务操作和理解不规范，从而导致行政争议的发生。同时，由申请政府信息公开所引发的行政争议，其症结往往在案外，这就需要在发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用的同时，完善多元纠纷解决机制，实现行政争议实质性化解。